一、改革背景

建设项目环境影响评价(以下简称“环评”)是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环评制度自建立以来,在源头准入、产业优化布局等方面发挥了重要作用,是排污许可证申请和核发的前提,也是生态环境执法工作的重要依据。按照建设项目对环境影响的程度,环评文件的形式可分为环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表。其中,环境影响报告书和环境影响报告表实施审批制,环境影响登记表实施备案制。

本次环评制度改革是在以下几方面的背景情况下开展的:

一是贯彻国务院“放、管、服”的要求。进一步简政放权,提高行政监管效率,对环评制度的实施提出了更高的要求。

二是优化营商环境的需要。世界银行《营商环境报告》,对上海优化营商环境提出了更高的要求,也对环评制度改革提出了需求。

三是落实生态环境部的要求。2018年3月,生态环境部授权北京、上海进行环评制度改革试点。

四是环评制度本身自我完善的需要。环评制度实施几十年来,在优化产业结构,加强源头控制方面起到了重大作用,但随着情势变更,上海在环评管理上还存在许多不足,主要表现为:1、环评管理的效率有待进一步提高。环评给社会的感觉是样样都管,真正要管的却没管好,分类管理实施效果不佳。与城市精细化管理和社会需求相比尚存差距。2、企业主体责任的发挥不够充分。企业习惯于政府的保姆式监管,对环境管理的要求和法律法规掌握不够,造成企业主体责任落实不够到位。同时也反映政府宣传和服务不够到位。3、环评第三方服务市场不够规范。环评第三方服务机构能力和水平参差不齐,存在环评编制时间长、费用高、服务质量差等问题,政府的监管和引导手段需进一步加强。4、公众参与的方式和作用发挥有待进一步优化。原先环评公众参与的效果不理想,广受社会诟病,入户调查、公示环节等程序又相对比较繁琐,需要作进一步优化。5、环评审批的事中事后监管亟需进一步强化。实施环保自主验收后,企业是否落实相关环保措施,需要强有力的事中事后监管措施。

二、基本原则

本次环评制度改革按照国家要求,结合上海实际,以充分发挥环评制度应有功能、促进建设项目环评提质增效为目的,转变环评管理方式,提高环评审批效率,强化环境治理能力,优化营商环境。改革中坚持以下两个原则:一是坚守生态环境底线。强化分类施策,对量大面广、生态环境影响较小的项目“应放尽放”、“应简则简”,对生态环境安全和生态环境质量有重大影响的项目严格把关、加强监管。二是“放管服”统筹兼顾。转变政府职能,减少不必要的程序环节,做好事前服务指导,加强事中事后监管。

三、改革举措

(一)实施环评分类管理。制定环评重点行业名录,突出重点,实施分类管理。对生态环境影响大、环境风险高的行业和项目,列入重点行业名录,实施重点监管,严格环评审批和审查,强化事中事后监管。重点行业名录实行正面清单方式管理,内容包括重点行业、特殊工艺和重点区域三部分内容。由市生态环境局发制定发布,并根据生态环境保护的要求适时调整。对未列入重点行业名录的项目,将在环评形式、审批程序、监管方式上予以简化和优化。

(二)豁免一批建设项目环评手续。对生态环境影响小、风险低的建设项目,不纳入环评管理范围。建设单位不需要编制环评文件,也不需要办理环评审批或备案手续。列入豁免的项目范围主要包括环境影响轻微、环境风险小的产业类、社会服务类、基础设施建设类和污染治理类建设项目。市生态环境局已于2019年2月发布了《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型(2019年版)》。

(三)环评补充名录。在生态环境部发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》基础上,结合本市实际,进一步优化项目类别及环评形式。市生态环境局已于2018年5月发布了《<建设项目环境影响评价分类管理名录>上海市实施细化规定(2018版)》。

(四)实施规划环评与项目环评联动。为充分发挥规划环评在产业准入和环境准入方面的宏观引导作用,大力简化具体建设项目的环评审批程序,推动项目尽早落地。在已完成规划环评且相关措施落地的区域,对未纳入重点行业名录的建设项目,简化环评手续。具体措施包括:1.部分市政基础设施和标准厂房建设项目豁免办理环评手续。市政基础设施包括道路、管网建设等项目。2.环境影响报告书简化为环境影响报告表。原要求编制环境影响报告书的建设项目可编制环境影响报告表,并按照环境影响报告表的审批程序办理环评手续。精简环评编制内容和公众参与程序,大大缩短环评编制时间。3.环境影响报告表实行告知承诺。原要求编制环境影响报告表的建设项目,其审批方式调整为告知承诺。建设单位递交的材料符合要求并作出承诺的,生态环境主管部门当即出具审批意见。同时,政府部门加强事中事后监管,对建设单位承诺的内容进行核查。环境影响报告书简化为环境影响报告表的建设项目,不实行告知承诺,仍按照审批制方式办理环评手续。4.简化环评文件编制内容和共享环境数据。建设项目环评文件无需对区域环境质量现状进行评价。项目环评可与规划环评共享环境数据。建设单位可精简相关监测环节,大大节约时间、节省费用。实施规划环评与项目环评联动的具体名单由市生态环境局根据“成熟一批、推进一批”的原则适时调整发布。

(五)优化环评公众参与模式。现有的环评公众参与中存在公示次数多、公示时间长等问题。本次改革,优化公众参与的目的是既要保障公众的知情权和参与权,又要程序高效不繁琐。具体改革措施包括:1.减少公示次数和时间。环境影响报告书编制阶段的公示次数由3次减少至2次,累计公示时间由25个工作日减少至10个工作日。2.取消入户问卷调查。3.丰富公众参与渠道。通过网络公示、报纸公示、基层公告以及设置现场查阅点等方式增加环评公示信息获取渠道。同时,在审批过程中,始终保持环评文件有关信息处于公开状态。4.加大政府信息公开力度。生态环境主管部门在政府网站上公开经批准的环评文件全本及审批意见全文,加大政府信息公开力度。市生态环境局将制定并发布本市建设项目环评公众参与办法,细化公众参与的流程和要求。

(六)规范环评第三方服务市场。本次改革将通过构建政府监管、行业自律、社会监督的多元监管体系,加强对环评第三方服务机构的管理。在政府监管方面,建立第三方服务机构评价考核和信用管理机制,对不负责任、弄虚作假的第三方服务机构及个人,强化惩处措施。在行业自律方面,支持行业协会发挥自律导向作用,规范行业秩序,通过加强培训、强化行业内部管理、鼓励参加质量体系认证等方式,推动第三方服务机构提高服务质量。在社会监督方面,多渠道畅通公众监督,加强信息公开。根据国家有关规定,结合本市实际,市生态环境局将制定建设项目环保第三方服务机构监督管理有关规定,明确监管要求和职责分工。

(七)规范环境影响报告表编制要求。国家已发布了一系列环评技术导则用于规范环境影响报告书的编制要求,而环境影响报告表尚缺乏有针对性的编制规范。在实际操作中,环境影响报告表往往参考环境影响报告书的要求编制,造成编制内容复杂、编制时间长等问题。为规范环境影响报告表编制内容,市生态环境局将发布本市环境影响报告表编制规范,明确技术要求,优化编制内容,与生态环境无关的内容不再纳入评价范围。出台环境影响报告表格式范本,提升环评文件编制质量。

(八)强化建设项目事中事后监管。强化事中事后监管是环评制度得以落实的关键,也是改革措施能否落地的保障。本次改革将从四个方面强化事中事后监管:1.监管力量上,一是由现有的市、区两级监管扩展为市、区、街镇三级监管,强化属地化管理;二是探索第三方环保监管。通过政府购买服务方式,引入第三方监管力量,配合各级生态环境主管部门加强对企业的环境监管;三是发展环保志愿者,及时发现问题并上报环境管理部门。2.监管方法上,实施分类监管,对审批制项目、告知承诺制项目及备案制项目采取差别化的事中事后监管措施。3、监管手段上,一是不断扩大污染源在线监测的范围;二是借助科技手段,例如无人机、遥感等,拓展监管手段;三是充分利用大数据和信息化手段提升监管水平;四是广泛开展公众监督,依靠群众的眼睛发现问题、解决问题。4、监管机制上,推进环境信用管理,加强部门联惩联治,加大执法力度,建立健全违法违规建设项目长效监管机制。

(九)主动服务提升环保管理水平。为更好地指导建设单位、第三方服务机构做好环评文件编制工作,将通过以下三方面改革措施提升政府公共服务水平:1.压缩环评办理时限。环评审批时限在国家法定审批时限基础上压缩一半以上。环境影响报告书自受理之日起20个工作日(不含法定应当扣除的时间,例如公示、技术评估、专家评审等)内办结,环境影响报告表自受理之日起10个工作日(不含法定应当扣除的时间,例如公示、技术评估、专家评审等)内办结。实施告知承诺的建设项目实现即来即办。备案制建设项目实施网上在线备案。2.制定行业环保守则。由于环保领域法律、法规、标准较专业化,为使企业更好地掌握和了解环境管理相关要求,市生态环境局将通过制定行业环保守则的方式,明确相关行业的环境管理要求,以更好地落实企业主体责任。目前已发布《饮食业环保守则》,其他行业的环保守则也将陆续发布。3.全面推行“一网通办”。依托市政府“一网通办”系统,建设单位可实现在线提交申请,生态环境主管部门通过网上系统办理审批,实现审批材料目录化、标准化、电子化。审批过程公开、透明,主要审批节点公开可查。

上海市人民政府关于印发《本市环境影响评价制度改革实施意见》的通知