我国现行危险废物管理体系的特点是重心偏后,比较重视后端处置能力的配置,利用法律将危险废物从产生单位“赶”向处置单位。危废收集体系附着于处置体系,除废矿物油外并无专业收集,在危废转移过程中出现小微危废产生单位“交投难”等问题。各地逐步认识到强化前端服务和完善收集体系的重要性,试点危废专业收集模式,但仍面对法律和监管方面的问题。SWOT分析方法可以通过分析该模式自身的优势(Strengths)、劣势(Weakness),以外部市场和法律环境的机会(Opportunities)、挑战(Threats),为收集体系完善提供决策依据。

  危险废物专业收集模式

   1、现行危废收集体系。

    收集的概念可以理解为接收产生单位的危险废物过程,包括:处置单位对废物进行采样分析和评估、洽谈,产废单位与处置单位签订合同,提交合同、环评等材料到环保部门完成《危险废物管理计划(转移)》的备案审批,使用危险化学品车辆装运并同时运行危险废物转移联单运至处置单位,过程耗时、复杂。

  现行危废收集体系依托处置单位,即建有处置或利用设施取得危险废物经营许可证的企业开展危废收集活动,即“收集+处置”一体化收集模式。以上海市为例,上海市约5000家危废产生单位,只有不到30家危废经营单位,且基本分布在市域边缘(如图1所示),因此该模式存在收集服务不到位的问题。首先是成本高。危险废物产量少的企业处置危废的单价较高,以“许可量已经签满”等理由拒收、强行收取“签合同费”、预收“处置费”等不公平待遇也较为常见,如果类别多可能需要寻找多家处置单位。其次是收运不及时。处置单位希望产生单位积累到一定数量再派车一次性运完,造成年产生量本来就很少的单位要等很长时间,长时间厂内贮存造成管理风险和贮存污染。“交投难”等诸多不便利加剧了废物流失,非法处置案件增多。

  图 1 上海市危废处置企业的区域分布图

  2、专业收集模式产生源结构分布呈现中小企业数量多、危废量少、分布散的特点。

   如表1所示,年产生量小于1吨的单位占比约1/3,每月产生量小于2吨的单位数约占3/4,可见绝大多数属于危废方面的“小微企业”。对处置单位而言,收集程序的麻烦程度大小客户基本一样,而小微企业环境管理人员多为兼职、不专业。小微企业(每月小于2 吨)户数虽然多,但危废数量(同时也意味着可收取的处置费用)只占2%。为解决小微企业交投难的问题,各地在逐步试点危险废物专业收集模式,即不要求收集企业具备处置或利用设施,从产生单位接收废物后再转移给处置单位处置。收集单位“积少成多”,单个类别危废和总量多,成为“大型危废产生单位”后再与处置单位对接的能力提高。专业收集单位多设在某个工业园区内在区域范围内收集且同属一个园区管辖,离产生单位近、方便快捷,基本上“来者不拒”,收集服务的重心前移解决了许多产生单位的烦恼。有的收集单位还成为产生单位危废厂内管理的“第三方”,开展整理、包装甚至手续代办等。

  3、专业收集模式的特点。专业收集单位提供的主要服务价值是快捷清运和临时贮存,前端备案、联单等过程与现行一体化收集体系基本一致,不同之处在于省略了签合同前的废物采样检测分析工作,大大降低了交投门槛。接收的危险废物运至收集单位的贮存场所后,就从名义上变为收集单位产生的废物。不同产生单位来的同一类别废物“合并同类项”后统一交下游处置单位。因此专业收集模式的特点总可以结为 “统一收集、分类分流”。

  危废收集模式的 SWOT 分析

  1、优势(Strengths)分析

  1)有效解决中小微企业危废出路问题。危废专业收集单位的业务规模不再受制于处置设施的能力,赚取的服务费与实际经营的数量成正比,因此对产生者规模的要求不再那么明显,服务范围内产生单位密集的,运输成本也可以按照“拼车”模式,理论上数量多少都可以一视同仁,可以解决中小微企业危废出路问题。

  2)行业内的专业化分工大幅提高效率将专业收集从“收集+处置”的综合模式中分离出来,专注收集服务,有效对接前端产生者的废物收集需求、对接后端废物处置单位的废物来源,分工的细化有利于通过“合作”提高行业整体运转效率。过去一个企业多种废物可能要找几家处置单位签合同,现在只需要与一家收集单位签订一揽子合同,分类分流的工作交给专业收 集单位,产生单位、处置单位业务繁琐程度大为减轻。

  3)更密切的服务促进产生单位规范化。专业收集单位向产生单位提供及时快捷、大包干式的服务,同时也会向产生单位提出更多规范化的要求,因为前端分类不清、标识模糊的话会影响后面的“分类分流”,台账流向明细也会发生混乱。由于收集服务更加“频繁”,收集单位与产生单位接触也更为密切,督促产生者不断提高规范化水平。

  2 、劣势(Weakness)分析

  1)某些危废反而不适宜专业收集。尽管专业收集模式有诸多优点,但仍不可否认可能出现的诸多问题。大客户(危废产生量大的企业)与处置企业直接对接更为有利于监管,如果也采用收集中转的方式增加环节反而不利于监管,中间多一道手续也会增加处置成本。此外,气味明显、自然发热、易燃易爆、反应性的废物,废弃化学品(试剂)危险废物、剧毒废物,包装不完善,需要“翻包装”的废物可能都不适宜专业收集。

  2)危废管理技术服务能力跟不上。危废专业收集单位不对废物进行检测分析,不了解废物特性、焚烧等处置过程的污染控制要素,贮存过程中的以防止污染因子外逸为主要目的,包装技术薄弱,管理人员和操作人员法规知识水平比不上综合经营单位,危废管理技术服务能力跟不上几乎是必然的,大面积推开可能会出现种种问题。

  3)可能存在的不规范或违法行为。可能的不规范或违法行为,既有与综合经营单位一致的共性问题,也有自身特有的问题。共性问题如台账材料不规范、不按规定填写联单、不设置危险废物识别标志、防治挥发性有机污染物不到位、超量超范围经营、贮存管理不符合污染控制标准、收取“合同费”“预付款”、帮助产生单位出具虚假处置凭证等。特有问题如贮存超过90天、擅自变更废物信息、废物流失“进多出少”、走空单等,专业收集单位干起坏事来比“收集+处置”单位更便捷。

  3、机会(Opportunities)分析

  1)环保力度和执法行动扩大了专业收集的市场需求。最高人民法院、最高人民检察院于2016年修订发布的《关于办理环境污染刑事案件 适用法律若干问题的解释》,非常显著地提高了危险废物违法的打击力度,规定违法处置 3 吨以上危废可以“入刑”并可以同时追究企业责任人和直接责任人。环保部每年对各省市进行《危险废物规范化管理考核》,促进了环境监察人员对危废产生单位的日常监督。相对于水、大气、土壤污染,危险废物方面的处罚行政成本低(也就是处罚起来方便)。危废处置市场的繁荣导致不少处置单位“朝南坐”的心态,不重视小型危废产生单位,因此专业收集的市场需求高涨。

  2)环保责任属地化正在日益强化。生态文明体制改革总体方案和相关配套方案强调,对地方党委和政府加强在环境保护方面的监督检查,这是党中央、国务院作的一项重要决策部署。具体到危险废物产生的集中地区—工业园区与政府的派出机构—园区管委会,环保责任也将得到进一步加强。不少园区面对产生单位的交投难等问题,主动要求环保部门支持建设园区危废专门收集平台。

  3)分布式危废贮存资源提高区域应急能力。环境事故应急能力建设(包括危废清运和临时贮存能力)是环保部门重要责任。由于处置过程有污染,现有大型处置设施主要分布在边远郊区,市区没办法布局,而专业收集单位由于经营模式更为“清洁”,可以设在市区或工业集聚区,更靠近废物产生源,实际上是将全市危废收集、贮存能力由市郊向市区集中,从远离产生源向靠近产生源集中,多个专业收集单位的分布式布局便于在某处发生 危废事故时的应急清理、临时贮存。

  4、挑战(Threats)分析

  1)现行法规对专业收集的制度瓶颈。现行《固废法》规定从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,因此,专业收集应取得危废经营许可证。但现行《危险废物经营许可证管理办法》规定,危险废物收集经营许可证仅限于废矿物油、废镍镉电池,危险废物综合经营许可证应具备“处置设施、设备和配套的污染防治设施”“有与所经营的危险废物类别相适应的处置技术和工艺”。专业收集单位因为不具备处置设施,无法取得许可证,目前只是试点形式存在。

  2)危废贮存污染和安全不容忽视。危废收集单位涵盖的危废多种多样,仓储管理缺乏经验难以达到分类贮存和安全管理,不相容的危废一旦混合很可能造成事故,大量易燃废物的贮存增加了火灾风险,再考虑到收集单位临近市区、临近其他工业区,从事收集服务的人员也会增多,安全问题不容忽视。

  3)环保部门缺乏该模式监管经验环保部门对危废经营单位的监管模式一直以来是“收集+处置”,专业收集模式与传统模式相比会出现许多新特征,现有法规标准对该模式的要求较弱、法律责任不明确,环保部门缺乏该模式监管经验。

   危险废物收集体系建设战略的决策

  SWOT 分析法常常被用于制定发展战略,通过构造 SWOT 矩阵可以制定计划,基本思路是:发挥优势因素,克服弱点因素,利用机会因素,化解威胁因素。如表 2 矩阵所示,SO 战略主要考虑了优势 S 和机会 O 因素,为积极扩张型战略:全面推广,最大限度满足产生单位需求。WT 战略主要考虑了劣势 W 和挑战 T 因素,为保守防御型 战略:循规蹈矩、畏手畏脚,不作为,杜绝该模式的发展。

  建议短期内选择 ST 战略,即多经营战略:继续试点,仅在矛盾特别突出的区域发挥专业收集的补充意义;专业收集这一创新模式需要时间引导。一段时期以后实行 WO 战略,即转化型战略:通过引导和监管发挥该模式的优势方面,加强能力建设和监管,防止或消除劣势,引导其发挥好的方面,完善危险废物收集体系。